Pendahuluan

Bayangkan sebuah kota yang setiap musim hujan mengalami banjir. Pemerintah kota dapat memperbaiki drainase, tetapi banjir tidak hanya disebabkan oleh drainase. Ada perubahan tata guna lahan di daerah hulu, perilaku membuang sampah, pembangunan perumahan, kapasitas sungai, koordinasi antardaerah, pendanaan infrastruktur, data cuaca, serta kepatuhan pelaku usaha terhadap aturan lingkungan. Jika pemerintah hanya memakai satu instrumen—misalnya perintah administratif dari satu dinas—hasilnya sering tidak cukup. Masalahnya melintasi batas organisasi, batas wilayah, batas sektor, bahkan batas pengetahuan.

Di titik seperti inilah tata kelola kolaboratif menjadi penting.

Buku ini disusun untuk membantu Anda memahami teori tata kelola kolaboratif secara bertahap: dari pengertian dasar, perkembangan teori, aktor dan kepentingan, desain kelembagaan, proses deliberasi, kekuasaan dan konflik, sampai evaluasi keberhasilan kolaborasi. Karena pembaca yang dituju adalah mahasiswa S1 Ilmu Pemerintahan, pembahasan akan dimulai dari fondasi konseptual, lalu bergerak menuju analisis dan perancangan.

Tujuan utama pendahuluan ini sederhana: memberi orientasi awal agar Anda tahu mengapa teori ini muncul, apa yang akan dipelajari, dan bagaimana cara memikirkannya secara ilmiah.

Dari pemerintah sebagai penguasa tunggal menuju tata kelola bersama

Dalam pengertian paling dasar, pemerintah adalah lembaga yang memiliki kewenangan formal untuk membuat dan menjalankan keputusan publik. Pemerintah memiliki perangkat hukum, anggaran, birokrasi, dan kewenangan memaksa yang sah. Misalnya, pemerintah dapat menetapkan peraturan daerah, memungut pajak, membangun jalan, atau memberi izin usaha.

Namun, mengatur kehidupan publik tidak selalu dapat dilakukan oleh pemerintah sendirian. Banyak tujuan publik bergantung pada tindakan aktor lain: warga, organisasi masyarakat sipil, dunia usaha, perguruan tinggi, media, komunitas lokal, organisasi profesi, dan lembaga internasional. Pemerintah dapat membuat aturan tentang pengurangan sampah plastik, tetapi keberhasilannya bergantung pada perilaku produsen, pedagang, konsumen, pengelola sampah, dan masyarakat.

Di sinilah muncul istilah governance. Dalam Ilmu Pemerintahan dan Administrasi Publik, governance mengacu pada cara masyarakat mengarahkan, mengoordinasikan, dan mengatur urusan bersama melalui kombinasi institusi, aturan, aktor, jaringan, dan proses, bukan hanya melalui tindakan pemerintah formal. Rhodes menjelaskan pergeseran penting dalam kajian governance sebagai perhatian pada jaringan antarorganisasi, saling ketergantungan, dan pola pengaturan yang tidak sepenuhnya hierarkis seperti birokrasi klasik (Rhodes, 1996).

Istilah tata kelola dalam buku ini digunakan untuk menunjuk cara urusan publik diatur: siapa yang terlibat, aturan apa yang dipakai, bagaimana keputusan dibuat, bagaimana sumber daya dikelola, bagaimana tanggung jawab dibagi, dan bagaimana hasil dinilai. Jadi, tata kelola bukan sekadar struktur organisasi. Tata kelola adalah pola pengaturan tindakan bersama.

Kata kolaboratif berarti bekerja bersama secara lebih mendalam daripada sekadar berkomunikasi atau saling memberi informasi. Dalam kehidupan sehari-hari, dua dinas dapat berkoordinasi dengan saling mengirim surat. Itu belum tentu kolaborasi. Kolaborasi menuntut adanya tujuan bersama, keterlibatan aktif, pembagian peran, pertukaran sumber daya, dan proses pengambilan keputusan yang melibatkan lebih dari satu pihak. Thomson dan Perry menggambarkan kolaborasi sebagai proses ketika aktor otonom berinteraksi melalui negosiasi formal dan informal, membentuk aturan serta struktur bersama untuk menangani persoalan yang tidak dapat diselesaikan sendiri-sendiri (Thomson & Perry, 2006).

Dengan demikian, tata kelola kolaboratif dapat dipahami sebagai cara mengelola masalah publik melalui keterlibatan bersama antara pemerintah dan aktor nonpemerintah dalam proses yang terstruktur, deliberatif, dan berorientasi pada tujuan publik. Ansell dan Gash mendefinisikan collaborative governance sebagai pengaturan pemerintahan ketika satu atau lebih lembaga publik secara langsung melibatkan pemangku kepentingan nonnegara dalam proses pengambilan keputusan kolektif yang formal, berorientasi konsensus, dan deliberatif untuk membuat atau melaksanakan kebijakan publik atau mengelola program/aset publik (Ansell & Gash, 2008).

Definisi ini penting karena memberi batas: tidak semua pertemuan disebut tata kelola kolaboratif. Tidak semua konsultasi publik otomatis kolaboratif. Tidak semua kemitraan administratif memiliki kualitas kolaborasi. Ada unsur-unsur yang perlu diuji: apakah aktor benar-benar terlibat, apakah ada forum bersama, apakah prosesnya deliberatif, apakah keputusan dibuat bersama, apakah ada tujuan publik, dan apakah ada aturan kelembagaan yang jelas.

Masalah publik semakin saling bergantung

Salah satu alasan utama tata kelola kolaboratif berkembang adalah karena banyak masalah publik bersifat kompleks. Kompleks tidak sama dengan sekadar sulit. Sebuah soal matematika bisa sulit, tetapi jika rumusnya jelas dan datanya lengkap, ia tetap dapat diselesaikan secara teknis. Masalah publik kompleks biasanya memiliki banyak penyebab, banyak aktor, nilai yang berbeda-beda, informasi yang tidak lengkap, dan dampak yang menyebar.

Rittel dan Webber memperkenalkan istilah wicked problems untuk menyebut masalah perencanaan dan kebijakan yang tidak memiliki definisi tunggal, tidak memiliki jawaban benar-salah yang final, serta penyelesaiannya sering menimbulkan konsekuensi baru (Rittel & Webber, 1973). Contohnya adalah kemiskinan perkotaan. Jika pemerintah hanya memberi bantuan tunai, masalah pendapatan mungkin terbantu sementara, tetapi persoalan pendidikan, kesehatan, perumahan, pekerjaan informal, akses transportasi, dan diskriminasi tetap ada. Jika pemerintah menggusur kawasan kumuh untuk menata kota, muncul masalah keadilan sosial dan hak atas tempat tinggal. Jika pemerintah membangun rumah susun, muncul pertanyaan tentang mata pencaharian, biaya hidup, dan adaptasi sosial warga.

Masalah seperti itu menuntut lebih dari sekadar keputusan sepihak. Ia membutuhkan pengetahuan dari banyak pihak. Warga mengetahui pengalaman langsung di lapangan. Pemerintah mengetahui aturan, anggaran, dan kewenangan. Akademisi dapat membantu membaca data dan mengevaluasi kebijakan. Dunia usaha dapat menyediakan sumber daya, inovasi, atau rantai distribusi. Organisasi masyarakat sipil dapat menjembatani kelompok rentan. Kolaborasi menjadi cara untuk mengumpulkan pengetahuan, mengurangi konflik, dan membangun komitmen bersama.

Namun, penting untuk langsung menegaskan satu hal: kolaborasi bukan obat untuk semua masalah. Ada situasi ketika pemerintah harus bertindak cepat dan tegas, misalnya dalam keadaan darurat yang membutuhkan komando jelas. Ada pula situasi ketika mekanisme pasar lebih efisien untuk menyediakan barang atau jasa tertentu. Tata kelola kolaboratif relevan terutama ketika masalah publik membutuhkan koordinasi lintas-aktor, terdapat saling ketergantungan sumber daya, dan keputusan sepihak berisiko lemah dalam legitimasi atau implementasi.

Kolaborasi bukan sekadar “ramai-ramai”

Dalam praktik, kata kolaborasi sering digunakan secara longgar. Sebuah program disebut kolaboratif hanya karena ada banyak logo lembaga pada spanduk kegiatan. Sebuah forum disebut partisipatif hanya karena masyarakat diundang hadir. Padahal, kehadiran fisik belum tentu berarti pengaruh substantif.

Untuk memahami tata kelola kolaboratif secara ilmiah, kita perlu membedakan beberapa tingkat hubungan antaraktor.

Pertama, komunikasi berarti pertukaran informasi. Contohnya, dinas kesehatan menyampaikan data kasus demam berdarah kepada kelurahan. Komunikasi penting, tetapi belum tentu ada keputusan bersama.

Kedua, koordinasi berarti penyesuaian tindakan agar tidak saling bertabrakan. Misalnya, dinas pekerjaan umum memperbaiki saluran air setelah berkoordinasi dengan dinas perhubungan agar pengalihan lalu lintas tidak menimbulkan kemacetan besar.

Ketiga, kerja sama berarti beberapa aktor membantu satu sama lain untuk mencapai tujuan yang mungkin masih cukup terpisah. Misalnya, sebuah perusahaan memberi dukungan dana untuk kegiatan penanaman pohon yang diselenggarakan pemerintah.

Keempat, kolaborasi berarti aktor-aktor yang memiliki kewenangan, sumber daya, dan kepentingan berbeda masuk ke dalam proses bersama untuk merumuskan masalah, membangun tujuan bersama, menyusun pilihan tindakan, berbagi tanggung jawab, dan menilai hasil. Misalnya, pengelolaan kawasan wisata berbasis masyarakat melibatkan pemerintah daerah, kelompok sadar wisata, pelaku UMKM, pemilik lahan, komunitas adat, akademisi, dan investor lokal dalam forum yang memiliki aturan representasi, mekanisme musyawarah, pembagian manfaat, serta prosedur penyelesaian konflik.

Perbedaan ini penting karena tata kelola kolaboratif membutuhkan biaya: waktu, tenaga, rapat, negosiasi, penyusunan aturan, pengumpulan data, dan pembangunan kepercayaan. Jika masalah dapat diselesaikan cukup dengan koordinasi administratif sederhana, membangun forum kolaboratif besar mungkin tidak efisien. Sebaliknya, jika masalah menuntut komitmen banyak pihak, pendekatan komando semata sering rapuh.

Teori membantu kita melihat pola

Buku ini adalah buku teori, tetapi teori tidak dimaksudkan sebagai hafalan definisi. Dalam ilmu sosial, teori adalah alat untuk melihat pola, menjelaskan hubungan antarunsur, dan membantu kita bertanya secara lebih tajam. Teori yang baik tidak menggantikan pengamatan lapangan; teori justru membuat pengamatan lapangan lebih terarah.

Misalnya, ketika Anda melihat forum penanganan stunting di sebuah kabupaten, Anda dapat bertanya: siapa aktornya? Apakah dinas kesehatan dominan? Apakah dinas pendidikan dan dinas sosial benar-benar terlibat? Apakah organisasi masyarakat dan kader posyandu punya ruang bicara? Apakah data yang dipakai disepakati bersama? Apakah keputusan forum mengikat? Apakah ada mekanisme evaluasi? Pertanyaan-pertanyaan ini tidak muncul secara acak. Ia lahir dari kerangka teori tentang aktor, sumber daya, desain kelembagaan, proses deliberatif, kepercayaan, dan akuntabilitas.

Ansell dan Gash menawarkan model yang menekankan kondisi awal, desain kelembagaan, kepemimpinan fasilitatif, proses kolaboratif, dan hasil kolaborasi (Ansell & Gash, 2008). Model ini membantu kita memahami bahwa kolaborasi tidak dimulai dari ruang kosong. Riwayat konflik, ketimpangan kekuasaan, insentif aktor, dan tingkat kepercayaan awal sangat memengaruhi proses.

Emerson, Nabatchi, dan Balogh kemudian mengembangkan kerangka integratif yang melihat collaborative governance dalam konteks sistem yang lebih luas. Mereka membahas konteks sistem, pendorong kolaborasi, rezim tata kelola kolaboratif, dinamika kolaboratif, tindakan, serta dampak (Emerson et al., 2012). Kerangka ini berguna karena mengingatkan bahwa forum kolaboratif tidak berdiri sendiri. Ia dipengaruhi oleh aturan hukum, kondisi sosial ekonomi, tekanan politik, kepemimpinan, ketergantungan sumber daya, dan ketidakpastian masalah.

Selain itu, kajian tata kelola jaringan menunjukkan bahwa kolaborasi sering berlangsung dalam bentuk jejaring, bukan rantai komando tunggal. Provan dan Kenis menjelaskan beberapa bentuk tata kelola jaringan, termasuk jaringan yang dikelola bersama oleh para anggota, jaringan dengan organisasi pemimpin, dan jaringan dengan organisasi administratif khusus (Provan & Kenis, 2008). Gagasan ini akan membantu Anda membaca variasi bentuk kolaborasi: ada yang longgar dan berbasis musyawarah, ada yang dipimpin pemerintah, ada pula yang membutuhkan sekretariat atau badan pengelola khusus.

Mengapa penting bagi mahasiswa Ilmu Pemerintahan?

Mahasiswa Ilmu Pemerintahan perlu memahami tata kelola kolaboratif karena praktik pemerintahan modern tidak hanya berkaitan dengan struktur negara, lembaga formal, dan prosedur birokrasi. Pemerintahan juga berkaitan dengan kemampuan mengelola relasi: relasi antara pusat dan daerah, antara pemerintah dan warga, antara birokrasi dan dunia usaha, antara negara dan masyarakat sipil, serta antara pengetahuan teknokratis dan pengalaman masyarakat.

Misalnya, dalam perencanaan pembangunan daerah, pemerintah tidak hanya menyusun dokumen teknis. Pemerintah juga perlu menyerap aspirasi, menimbang prioritas, mengelola konflik antarwilayah, dan memastikan program dapat dilaksanakan. Dalam penanggulangan bencana, pemerintah tidak hanya mengirim bantuan. Pemerintah perlu bekerja dengan relawan, komunitas lokal, lembaga kemanusiaan, aparat keamanan, media, penyedia logistik, dan kelompok warga terdampak. Dalam pelayanan publik, pemerintah tidak hanya membuka loket. Pemerintah perlu memahami kebutuhan pengguna layanan, memperbaiki alur kerja, membangun sistem pengaduan, dan bekerja dengan pihak lain ketika layanan melampaui kapasitas satu organisasi.

Bagi calon peneliti, teori tata kelola kolaboratif membantu merancang penelitian yang lebih tajam. Anda dapat meneliti mengapa sebuah forum berhasil membangun kepercayaan, mengapa forum lain hanya menjadi formalitas, bagaimana aktor kuat mendominasi proses, atau bagaimana desain aturan memengaruhi kualitas keputusan. Bagi calon praktisi pemerintahan, teori ini membantu merancang forum yang lebih adil, efektif, dan akuntabel.

Namun, buku ini juga akan mengajak Anda bersikap kritis. Kolaborasi dapat gagal. Kolaborasi dapat menjadi mahal dan lambat. Kolaborasi dapat dipakai untuk memberi kesan partisipatif padahal keputusan sudah ditentukan sebelumnya. Kolaborasi dapat dikuasai elite lokal. Kolaborasi dapat mengaburkan tanggung jawab pemerintah. Karena itu, mempelajari tata kelola kolaboratif berarti mempelajari dua sisi sekaligus: potensinya dan risikonya.

Cara berpikir yang akan dipakai dalam buku ini

Ada empat cara berpikir yang akan terus digunakan sepanjang buku.

Pertama, kita akan berpikir secara institusional. Institusi bukan hanya organisasi. Dalam ilmu sosial, institusi berarti aturan main: aturan formal seperti undang-undang, peraturan, prosedur; dan aturan informal seperti norma, kebiasaan, kepercayaan, serta praktik yang diterima. Elinor Ostrom menunjukkan bahwa aturan kelembagaan memengaruhi cara aktor mengelola sumber daya bersama, termasuk bagaimana mereka membagi hak, kewajiban, pemantauan, dan sanksi (Ostrom, 1990). Dalam tata kelola kolaboratif, institusi menentukan siapa boleh ikut, bagaimana keputusan dibuat, dan bagaimana akuntabilitas dijaga.

Kedua, kita akan berpikir secara relasional. Artinya, kita tidak hanya melihat aktor satu per satu, tetapi juga hubungan di antara mereka. Dua organisasi mungkin sama-sama memiliki sumber daya, tetapi tidak saling percaya. Sebaliknya, dua komunitas mungkin miskin anggaran, tetapi memiliki ikatan sosial kuat. Relasi seperti kepercayaan, ketergantungan, konflik, reputasi, dan komunikasi sangat menentukan kualitas kolaborasi.

Ketiga, kita akan berpikir secara prosesual. Kolaborasi bukan peristiwa satu kali. Ia berkembang melalui tahapan: mengundang aktor, membangun agenda, merumuskan masalah, berbagi data, bernegosiasi, mengambil keputusan, melaksanakan program, mengevaluasi, lalu menyesuaikan langkah. Proses ini dapat maju, mundur, atau berhenti. Karena itu, menilai kolaborasi tidak cukup hanya melihat hasil akhir; kita juga perlu melihat kualitas prosesnya.

Keempat, kita akan berpikir secara kritis-normatif. Kritis berarti tidak menerima klaim keberhasilan begitu saja. Normatif berarti memperhatikan nilai yang seharusnya dijaga dalam pemerintahan demokratis: keadilan, akuntabilitas, keterbukaan, partisipasi bermakna, dan kepentingan publik. Kolaborasi yang efektif secara teknis tetapi menyingkirkan kelompok rentan tetap perlu dipersoalkan.

Peta perjalanan buku

Setelah pendahuluan ini, Bab 1 akan menjelaskan mengapa tata kelola kolaboratif menjadi penting dalam konteks masalah publik yang semakin kompleks dan lintas-sektor. Bab 2 akan membangun fondasi konseptual dengan membedakan government, governance, tata kelola publik, tata kelola jaringan, dan tata kelola kolaboratif. Bab 3 akan menelusuri perkembangan teori administrasi publik dari administrasi publik klasik, New Public Management, New Public Service, hingga pendekatan kolaboratif.

Bab 4 sampai Bab 8 akan menjadi inti teoretis awal. Anda akan mempelajari definisi, unsur pokok, jenis masalah yang membutuhkan kolaborasi, aktor dan sumber daya, lalu dua kerangka besar: model Ansell dan Gash serta kerangka integratif Emerson, Nabatchi, dan Balogh. Bab 9 sampai Bab 14 akan memperdalam unsur proses: kepercayaan, legitimasi, komitmen, desain kelembagaan, kepemimpinan fasilitatif, deliberasi, konflik, kekuasaan, kapasitas kolaboratif, dan modal sosial.

Bab 15 akan membawa teori ke konteks Indonesia. Bab 16 dan Bab 17 akan membahas metode penelitian serta indikator evaluasi. Bab 18 akan melatih analisis melalui studi kasus. Bab 19 akan mengajak Anda melihat risiko, kegagalan, dan kritik. Bab 20 akan memandu Anda merancang model tata kelola kolaboratif secara sistematis. Bagian penutup akan merangkum pelajaran utama dan memberi arah belajar berikutnya.

Jika dibaca dengan baik, buku ini tidak hanya membantu Anda menjawab pertanyaan “apa itu tata kelola kolaboratif?”, tetapi juga pertanyaan yang lebih penting: kapan kolaborasi diperlukan, bagaimana merancangnya, bagaimana menganalisisnya, bagaimana mengevaluasinya, dan bagaimana menghindari jebakannya.

Titik berangkat

Tata kelola kolaboratif lahir dari kesadaran bahwa masalah publik sering kali terlalu kompleks untuk diselesaikan oleh satu aktor saja. Tetapi kolaborasi tidak boleh dipahami secara romantis. Ia bukan sekadar ajakan untuk “bersama-sama”. Ia adalah proses kelembagaan dan politik yang membutuhkan desain, kepercayaan, kepemimpinan, data, negosiasi, akuntabilitas, serta kepekaan terhadap ketimpangan kekuasaan.

Sebagai titik berangkat, peganglah satu gagasan utama: kolaborasi pemerintahan adalah seni sekaligus ilmu mengelola saling ketergantungan demi tujuan publik. Disebut seni karena membutuhkan kepekaan, komunikasi, dan penilaian situasional. Disebut ilmu karena dapat dipelajari melalui konsep, teori, metode penelitian, dan evaluasi yang sistematis.

Dengan bekal itu, kita dapat masuk ke Bab 1: mengapa tata kelola kolaboratif penting.

References

Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543–571. https://doi.org/10.1093/jopart/mum032

Emerson, K., Nabatchi, T., & Balogh, S. (2012). An integrative framework for collaborative governance. Journal of Public Administration Research and Theory, 22(1), 1–29. https://doi.org/10.1093/jopart/mur011

Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press.

Provan, K. G., & Kenis, P. (2008). Modes of network governance: Structure, management, and effectiveness. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(2), 229–252. https://doi.org/10.1093/jopart/mum015

Rhodes, R. A. W. (1996). The new governance: Governing without government. Political Studies, 44(4), 652–667. https://doi.org/10.1111/j.1467-9248.1996.tb01747.x

Rittel, H. W. J., & Webber, M. M. (1973). Dilemmas in a general theory of planning. Policy Sciences, 4(2), 155–169. https://doi.org/10.1007/BF01405730

Thomson, A. M., & Perry, J. L. (2006). Collaboration processes: Inside the black box. Public Administration Review, 66(s1), 20–32. https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2006.00663.x